In de publieke sector blijkt de toepassing van het stakingsrecht niet altijd vanzelfsprekend. Nergens wordt deze problematiek duidelijk geregeld terwijl er nochtans verschillende beperkingen gelden op het stakingsrecht voor bepaalde publieke diensten. In dit artikel wordt ingegaan op het principe van het stakingsrecht in de publieke sector en het toepassen van sociale bemiddeling. Voor HRMConnect-abonnees is er een ruimer dossier beschikbaar waarin nog een reeks andere pertinente topics omtrent stakingsrecht mee worden uitgediept door Chloé Van Landeghem, Charlotte Persoons, Stéphanie Taelemans en Gitte Laenen (GD&A advocaten).
1. Staking in de publieke sector: hoe zit dat nu precies?
Waar vroeger een principieel stakingsverbod gold onder invloed van de continuïteit van de openbare diensten, wordt de dag van vandaag het stakingsrecht ook voor het overheidspersoneel erkend, zij het onder invloed van het internationale en Europese recht. Zo vindt het stakingsrecht zijn grondslag onder meer in het Herziene Europees Sociaal Handvest [1], het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens [2] en het ECOSOC-verdrag [3].
Gezien het Herziene Europees Handvest rechtstreekse werking heeft [4], geldt het dus ook voor de publieke sector. Op grond van artikel 6 lid 4 van het Handvest mag er geen stakingsverbod worden opgelegd aan de personeelsleden van de lokale besturen, daar het stakingsrecht een grondrecht betreft. Doch is het mogelijk om het stakingsrecht te onderwerpen aan beperkingen. [5]
De beperkingen dienen bij wet te zijn voorgeschreven en daarbij noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden. [6]
Zo geldt er voor militairen bijvoorbeeld een uitdrukkelijk stakingsverbod bij wet [7] en voor politieambtenaren een voorwaardelijk stakingsrecht.[8] Zo dient er bij dergelijk voorwaardelijk stakingsrecht een voorafgaande aanzegging te gebeuren door een erkende vakorganisatie, alsook een voorafgaande bespreking met de bevoegde overheid in het onderhandelingscomité van de politiediensten. Daarbovenop kan de minister van Binnenlandse Zaken politieambtenaren van zowel de federale als de lokale politie opvorderen wanneer deze gebruikmaken of wensen gebruik te maken van het stakingsrecht. De burgemeester en het politiecollege hebben gelijkaardige bevoegdheid voor wat betreft de lokale politie.[9] Voorts gelden er voor andere overheidsdiensten of overheidsbedrijven stakingsprotocollen die gesloten werden met de vakbonden, teneinde het gebruik van het stakingsrecht te beperken door bijvoorbeeld een verplichte voorafgaande aanzegging, een afkoelperiode of een verplicht overleg.[10] Bij miskenning van een dergelijk stakingsprotocol door het personeelslid mag volgens de rechtspraak van de Raad van State de opgelegde sanctie er niet toe leiden dat het stakingsrecht van de personeelsleden uit de publieke sector zelf wordt geviseerd, doch dat louter de foutieve uitvoering van de procedure wordt bestraft met bijvoorbeeld een tuchtsanctie.[11] Hierbij mag aldus niet de opportuniteit van de staking worden beoordeeld.[12]
Uit bovenstaande volgt dat het stakingsrecht een fundamenteel recht is, doch niet absoluut. Daarenboven kunnen hoven en rechtbanken stakingen eveneens beperken of verbieden zij het uitsluitend wanneer deze een aantasting uitmaken van de fysieke integriteit van de personen of van een vitaal belang voor de natie.[13] Daarbij dient het stakingsrecht te worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, met name dienen de veroorzaakte nadelen voor de werkgever in verhouding te staan tot het beoogde stakingsdoel.[14]
In de Belgische wetgeving ontbreekt aldus een uitdrukkelijke wettelijke bepaling die het stakingsrecht expliciet erkent alsook een algemeen wettelijk kader voor de mogelijke beperkingen op het stakingsrecht in de publieke sector. Vooralsnog dient de publieke sector terug te vallen op de rechtspraak.
Zo stelt de Raad van State dat de overheid het louter uitoefenen van het stakingsrecht niet mag bestraffen gelet op de erkenning van het stakingsrecht.[15] Een tuchtstraf die wordt opgelegd omdat een personeelslid deelneemt aan een staking zal bijgevolg worden vernietigd,[16] het misbruiken van het stakingsrecht door een personeelslid kan daarentegen wel worden gesanctioneerd.[17] Dergelijk misbruik kan bijvoorbeeld worden vastgesteld wanneer de bepalingen van het sociaal akkoord over werkonderbrekingen niet worden nageleefd [18], wanneer er bijvoorbeeld niet op een redelijke wijze gebruik wordt gemaakt van alle mogelijkheden tot sociale verzoening [19], wanneer de continuïteit van een openbare dienst om onbeduidende geachte redenen in het gedrang wordt gebracht [20] of als de veroorzaakte nadelen voor de werkgever buiten verhouding staan tot het beoogde stakingsdoel.[21]
Ook het Hof van Cassatie heeft aangegeven dat de Belgische wetgever het stakingsrecht -zij het wel in de privésector - impliciet heeft erkend in de contractuele arbeidsrelatie tussen de werkgever en werknemer, door te voorzien in een regeling inzake staking.[22] In de publieke sector speelde de ratificatie van het Europees Sociaal Handvest een belangrijke rol voor de erkenning van het stakingsrecht voor het overheidspersoneel. Door de ratificatie werd namelijk impliciet het stakingsrecht van het overheidspersoneel erkend. Daar waar bijvoorbeeld Nederland een voorbehoud bij de ratificatie maakte met betrekking tot alle categorieën van overheidspersoneel. Het Herzien Europees Sociaal Handvest blijft aldus de belangrijkste rechtsgrond voor de erkenning van het stakingsrecht voor de publieke sector in de interne Belgische rechtsorde.[23]
2. Sociale bemiddeling in de publieke sector bij staking
De federale overheid heeft de bevoegdheid om wetgevende maatregelen te nemen inzake de stakingsaanzegging en het verloop van de staking voor de publieke sector op grond van artikel 87 §5 van de Bijzondere Wet Hervorming der Instellingen [24], doch heeft deze tot op heden nog geen dergelijke maatregelen genomen. Voor de privésector is er wel een duidelijke regeling uitgewerkt in de Prestatiewet [25]. Niettemin is deze regeling niet van toepassing in de publieke sector.[26]
Er zijn geen vooraf vastgelegde juridische procedures tot regeling van collectieve geschillen in de publieke sector, in tegenstelling tot wat het geval is in de privésector. Weliswaar wordt in de praktijk in de meeste gevallen wel een stakingsaanzegging neergelegd door de erkende vakorganisaties. Echter ontbreekt er nog steeds enige bemiddelings- of verzoeningsstructuur bij collectieve geschillen in de publieke sector. Een oorzaak hiervoor kan worden gezocht in het feit dat stakingsacties in de publieke sector lange tijd niet werden toegestaan gelet op het beginsel van de continuïteit van de openbare dienstverlening.
Op 19 april 2010 werd een protocolakkoord gesloten in het comité A ter versterking van de sociale dialoog en de conflictbeheersing in de publieke sector. Dit protocolakkoord bevat de wederzijdse engagementen van de overheden en vakorganisaties in de publieke sector en regelt het voorkomen en het uitoefenen van het stakingsrecht. De representatieve vakorganisaties verbinden zich ertoe een stakingsaanzegging mee te delen ten minste drie werkdagen voorafgaand aan de actie aan de betrokken overheid. De overheid verbindt zich op haar beurt ertoe zo spoedig mogelijk overleg te organiseren met de representatieve vakorganisaties. In geval van conflict kunnen de betrokken overheid en de representatieve vakorganisaties overeenkomen om een sociale bemiddelaar in te schakelen. De vraag stelt zich of dit protocolakkoord juridisch afdwingbaar is, daar dit eerder een moreel engagement is. Dit protocolakkoord resulteerde intussen wel in de invoeging van artikel 12octies in de Wet Vakbondsstatuut [27]. Daarbij regelt het KB van 15 augustus 2012 [28] wat de opdrachten van de sociale bemiddelaars in de publieke sector zijn. Er wordt hierbij niet geraakt aan de eenzijdige beslissingsbevoegdheid van de overheid.
Artikel 12octies van de Wet Vakbondsstatuut [29] bepaalt dat de Algemene Directie van de collectieve betrekkingen van de FOD WASO wordt belast met de sociale bemiddeling in de overheidssector met het oog op het voorkomen, opvolgen en beëindigen van de collectieve geschillen tussen de werkgevers en de personeelsleden in de publieke sector. Hiertoe dienen sociaal bemiddelaars voor de publieke sector te worden benoemd overeenkomstig het KB van 15 augustus 2012.[30] Deze sociale bemiddelaars voor de overheidssector hebben onder meer de opdracht om sociale geschillen te voorkomen, deze op te volgen bij het uitbreken, bij het verloop en bij de beëindiging ervan. Alsook alle sociale bemiddelingsopdrachten te vervullen, de verschillende onderhandelings- en overlegorganen die zijn opgericht te ondersteunen, alle verslagen en studies op te stellen op initiatief of op verzoek van het gemeenschappelijk comité voor alle overheidsdiensten ter ondersteuning van werken van het comité en tot slot de evolutie van Europese richtlijnen op te volgen die een impact hebben op de overheid.[31]
Daar waar we in de privésector zien dat er collectieve arbeidsovereenkomsten worden gesloten na een sociale (collectieve) actie, zoals een staking, zien we dat in de publieke sector het collectief overleg nooit kan leiden tot een juridisch bindend akkoord. In de publieke sector kunnen succesvolle onderhandelingen hoogstens uitmonden in een protocol van akkoord of het overleg in een gemotiveerd gunstig advies. Beiden zijn echter juridisch niet afdwingbaar en de publieke werkgever is bijgevolg enkel moreel en politiek gebonden door het akkoord.
Sociale bemiddeling in de publieke sector resulteert aldus in zogenaamde soft law. Zo zijn de gemaakte afspraken slechts afdwingbaar indien deze worden verankerd in bindende regelgeving, zoals bijvoorbeeld een wet, een decreet, een koninklijk besluit of de lokale rechtspositieregeling.
Wenst u meer info over:
- de opvordering van personeel bij staking
- de minimale dienstverlening in geval van staking
- het vervangen van een stakend personeelslid
- sancties voor stakende personeelsleden
- actiepunten omtrent het stakingsrecht in de publieke sector
Consulteer het volledige dossier van Chloé Van Landeghem en Charlotte Persoons online (enkel voor HRMConnect-abonnees):
-----------------------
Eindnoten
[1] Art. 6, lid 4 van het Herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996.
[2] Art. 11 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van 18 oktober 1961 (de syndicale vrijheid wordt beschouwd als een toepassing van de vrijheid van vereniging).
[3] Art. 8.1.d van het Internationaal verdrag van 19 december 1966 inzake Economische, Sociale en Culturele rechten.
[4] GwH 6 april 2000, nr. 42/200; GwH 15 juli 1993, nr.62/1993; RvS 22 maart 1995, nr.52.424, Henry, Soc.Kron. 1996, 442-443; Arbh. Brussel 26 december 2001, Soc.Kron. 2002, 218.
[5] Art. 38 (artikel G) van het Herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996; Art. 8.2. van het Internationaal verdrag van 19 december 1966 inzake Economische, Sociale en Culturele rechten.
[6] Art. 38 (artikel G) van het Herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996.
[7] Art. 175 wet 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen en kandidaat-militairen van het actief kader van de Krijgsmacht, BS 10 april 2007.
[8] Art. 126 §1 wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999.
[9] Art. 126 §2 wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999.
[10] Bv. Bpost, de NMBS of bedienden van penitentiaire inrichtingen.
[11] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry.
[12] P. HUMBLET en R. JANVIER, “(De beperking van) Het stakingsrecht in de publieke sector”, in G. COX en P. HUMBLET (eds.), Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 349.
[13] Arbh. Luik 14 januari 2010, RG 2010/RQ/4.
[14] RvS 3 december 2002, nr. 113.168, Vermote.
[15] RvS 2 juli 2008, nr. 185. 075, Andre; RvS 2 juli 2008, nr. 185.076 ; RvS 8 juli 2008, nr. 185.080.
[16] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry; RvS 3 december 2002, nr. 113.168, Vermote.
[17] RvS 2 juli 2008, nr. 185. 075, Andre; RvS 2 juli 2008, nr. 185.076 ; RvS 8 juli 2008, nr. 185.080.
[18] RvS 6 november 2012, nr. 221.273, Ivens.
[19] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry.
[20] RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, Henry.
[21] RvS 3 december 2002, nr. 113.168, Vermote.
[22] Cass. 21 december 1981, De Bruyne, RW 1981-82, 2525.
[23] RvS 22 maart 1995, Soc. Kron. 1996, 442-443; Arbitragehof 6 april 2000, nr.42/200; Arbh. Brussel 26 december 2001, Soc. Kron. 2002, 218.
[24] Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980.
[25] Wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd, BS 21 augustus 1948.
[26] RvS 28 februari 1990, Soc.Kron. 1990, 343, noot V.PERTRY.
[27] Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 24 december 1974.
[28] Koninklijk besluit van 15 augustus 2012 betreffende de benoemingsvoorwaarden van de sociale bemiddelaars in de overheidssector, BS 28 augustus 2012.
[29] Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 24 december 1974.
[30] Koninklijk besluit van 15 augustus 2012 betreffende de benoemingsvoorwaarden van de sociale bemiddelaars in de overheidssector, BS 28 augustus 2012.
[31] Art. 1 Koninklijk besluit van 15 augustus 2012 betreffende de benoemingsvoorwaarden van de sociale bemiddelaars in de overheidssector, BS 28 augustus 2012.
